di Stefania Bragato
Dal 1997 è stato un susseguirsi di leggi e decreti che hanno modificato gli assetti organizzativi del sistema "uffici del lavoro" e introdotto importanti novità normative riguardanti il mercato del lavoro. Sono state attribuite nuove competenze agli enti ed agli uffici periferici del lavoro, regolamentate nuove tipologie contrattuali per le assunzioni e si è allargato ai privati il servizio di incontro domanda e offerta di lavoro1 .
I cambiamenti sono stati tanti e l'attuazione di tutti i precetti normativi non è ancora compiuta. Nel territorio esiste, inoltre, una disomogenità di attuazione dovuta ai diversi provvedimenti adottati dalle regioni alle quali è stato attribuita competenza specifica sul mercato del lavoro con il decreto 467/1997. Il 10 dicembre 2003, presso la conferenza unificata Stato-Regioni, è stato sottoscritto l' "Accordo tra Ministero del lavoro, regioni, province autonome, province, comuni e comunità montane su alcuni indirizzi interpretativi relativi al decreto legislativo 297/2002" che lascia, comunque, ad ogni regione la libertà di adottare criteri interpretativi su singole questioni. Ad esempio, le modalità di ricerca attiva di lavoro, una delle condizioni previste per definire lo status di disoccupato, sono stabilite dai singoli provvedimenti regionali e possono mutare da regione a regione.
Risulta evidente, pertanto, che descrivere i cambiamenti avvenuti con le riforme legislative non significa esprimersi sullo stato reale di attuazione delle stesse e non solo perché - anche in ragione della complessità delle riforme medesime - si è lontani dal pieno compimento delle indicazioni contenute nelle riforme, ma anche perché le situazioni territoriali si presentano in modo assai differente sia per le diverse velocità di attuazione che per i differenti provvedimenti adottati.
Date le premesse, in questa sede si richiameranno alcuni dei principali mutamenti introdotti dal legislatore in merito ai servizi pubblici per l'impiego (ex collocamento) rimandando per approfondimenti alla ricca letteratura giuslavorista in materia.
Definiamo servizi per l'impiego quelli che si rivolgono ai lavoratori e alle imprese e che hanno come obiettivo l'erogazione per l'appunto dei servizi volti ad agevolare l'utenza soddisfacendo la domanda di lavoro e facilitando la collocazione dell'offerta di lavoro.
Tra le innovazioni dei nuovi servizi per l'impiego la più rilevante è la soppressione delle liste di collocamento ordinario e del libretto di lavoro a cui si sostituiscono gli elenchi anagrafici e le schede professionali. Le persone in cerca di lavoro perché inoccupate, disoccupate oppure in cerca di altro lavoro che intendono usufruire dei servizi per l'impiego, vengono inserite in un elenco anagrafico che contiene i dati del lavoratore. L'elenco è aggiornato in base alle informazioni date direttamente dai lavoratori e/o dalle imprese che li assumono/licenziano. Nella scheda professionale vengono raccolte, oltre ai dati del lavoratore, le informazioni sulle esperienze formative e professionali e sulla disponibilità dello stesso a lavorare. La disponibilità è attinente allo status di disoccupato che implica la sussistenza di tre condizioni:
In questo modo il legislatore ha inteso avvicinare lo status di disoccupazione definito dagli uffici amministrativi al concetto economico di disoccupazione. Vi è però da aggiungere che ancora oggi per godere di alcuni vantaggi rispetto alle politiche di welfare è necessario dichiararsi disoccupati e disponibili immediatamente per un lavoro, cosicché la misurazione della disoccupazione dagli uffici corrisponde più alla quantificazione dei cittadini in difficoltà economica che alla rappresentazione della disoccupazione in senso stretto.
Si mantiene lo status di disoccupato anche se si è occupati in un'attività lavorativa che dà un reddito annuale non superiore al reddito minimo personale escluso da imposizione (attualmente corrisponde a 7.500 euro per lavori di tipo dipendente e a 4.500 euro in caso di attività autonoma). Il reddito minimo va calcolato a partire dalla data della dichiarazione di immediata disponibilità all'impiego ed è riferito all'anno solare.
Si perde lo status di disoccupato nei seguenti casi:
La perdita dello status di disoccupazione non implica ovviamente la cancellazione dall'elenco anagrafico. Infine, la definizione puntuale di offerta "congrua" varia da regione a regione in base ai provvedimenti regionali emanati.
I centri per l'impiego ai fini di agevolare l'inserimento o il reinserimento nel mercato del lavoro svolgono una serie di servizi:
Sull'ultimo punto influirà notevolmente l'entrata in funzione della Borsa del lavoro. Si tratta di un sistema informativo che poggia su una rete di nodi regionali, l'alimentazione avviene tramite le informazioni immesse dagli operatori pubblici e privati (accreditati e autorizzati), dai lavoratori e dalle imprese. Il servizio deve essere accessibile e consultabile da qualunque nodo della rete. Una volta a regime, tutti coloro che sono interessati a trovare un lavoro o un lavoratore per un posto vacante, potranno acquisire le informazioni sulle disponibilità (di lavoro e di lavoratori) esistenti consultando per via telematica la Borsa del lavoro. Al momento attuale la realizzazione del sistema è ancora lontana, solo in Lombardia e Veneto sono in corso sperimentazioni.
Sempre ai fini di migliorare l'incontro tra domanda e offerta di lavoro sono state previste le agenzie per il lavoro. Esse si distinguono in private e pubbliche. Le agenzie private sono autorizzate dal Ministero del lavoro a svolgere attività di somministrazione di lavoro, intermediazione di manodopera, attività di ricerca e selezione del personale e di ricollocazione di lavoratori. A queste agenzie si aggiunge una platea di soggetti pubblici e privati individuati dal legislatore che tramite un'autorizzazione speciale possono svolgere le attività sopra elencate ad eccezione della somministrazione di lavoro. Si tratta delle Università (pubbliche e private) e sue fondazioni, dei comuni, delle camere di commercio, degli istituti di scuola secondaria, delle associazioni di categoria, dei soggetti giuridici costituiti dai consulenti del lavoro. Anche le regioni (e province autonome) qualora l'attività sia svolta solo nel loro ambito di pertinenza, possono autorizzare soggetti a svolgere le suddette attività.
Alle regioni spetta, inoltre, l'accreditamento di operatori pubblici e privati per l'erogazione di servizi al lavoro negli ambiti territoriali di riferimento e, in particolare, per quanto riguarda i servizi di incontro domanda e offerta di lavoro.
Nel sistema così modificato interagiscono, quindi, pubblico e privato. In conclusione, il nuovo modello dei servizi per l'impiego si basa su funzioni di collocamento attivo (orientamento, formazione e gestione dell'incontro domanda e offerta di lavoro) e su un sistema regionalizzato e aperto ai privati di servizi di collocamento.
L'ultima questione affrontata in questa sede riguarda il rapporto tra servizi per l'impiego e lavoratori extracomunitari. Anche con gli sportelli unici operativi, per i lavoratori di cui si chiede l'ingresso in Italia per lavoro, il coinvolgimento dei centri per l'impiego è richiesto fin dall'inizio per le verifiche sulla indisponibilità di manodopera disoccupata (nativa e non) già presente.
Una volta presenti regolarmente nel territorio nazionale, i lavoratori non comunitari hanno gli stessi diritti di accesso e di utilizzo dei servizi dei lavoratori nativi. Per poter usufruire di questi servizi è necessario che il lavoratore extracomunitario temporaneamente disoccupato si iscriva all'elenco anagrafico del centro per l'impiego della provincia in cui risiede. Il lavoratore si deve presentare entro 40 giorni dalla data di cessazione del rapporto di lavoro e rimarrà iscritto per la durata residuale del contratto di soggiorno e comunque per non meno dei 6 mesi.
Per le pari opportunità tra lavoratori di provenienza diversa, sarebbe necessario che - nel rispetto dei principi di non discriminazione - accanto ai servizi per l'impiego standard previsti per tutti i lavoratori ci fossero, per quelli stranieri (in particolare per gli extracomunitari che presentano più difficoltà), servizi aggiuntivi volti all'abbattimento delle differenze strutturali e di svantaggio2. In base all'attività di monitoraggio dell'Isfol, i servizi specifici erogati dai centri per l'impiego sono raggruppati in quattro categorie:
La diffusione presso i centri per l'impiego di servizi specifici per l'utenza extracomunitaria non è molto elevata: il 17% dei centri in Italia ha attivato servizi specifici (13% nel nord-ovest, 40% nel nord-est, 23% neo centro e 5% nel sud), una percentuale piuttosto bassa se si confronta con la quota dei centri che hanno l'utenza target, 95%.
Sulla base di alcune testimonianze degli operatori dei centri risulta prioritaria, nel panorama dei servizi specifici rivolti ai lavoratori extracomunitari, la presenza del mediatore linguistico-culturale; infatti, l'impossibilità o l'estrema difficoltà di comunicare rende vane le attività di servizio di orientamento e di consulenza. A tal proposito non è di conforto sapere che solo nel 52% dei centri che hanno servizi specifici è utilizzata la figura del mediatore linguistico-culturale.
In conclusione, l'attuazione delle riforme dei servizi per l'impiego è ancora distante dalla sua piena realizzazione come testimonia l'attività di monitoraggio svolta dall'Isfol dal 2000; la complessità della riforma e la scarsità delle risorse impiegate incidono notevolmente sul percorso di compimento. In questo quadro appare ancora più problematica l'attivazione dei servizi specifici per i lavoratori extracomunitari senza i quali possono risultare assai meno efficaci i nuovi servizi erogati, questione assai rilevante in una situazione di crescita (maggiore probabilmente di quella nativa) della disoccupazione extracomunitaria. Inoltre, se la presenza di servizi specifici va nella direzione di ridurre le condizioni di svantaggio creando pre-requisiti di pari opportunità, la loro assenza può condurre di fatto a situazioni di discriminazione tra lavoratori nativi ed extracomunitari.
1. Ricordiamo sommariamente i principali interventi normativi: decreto legislativo 467/97 (vengono soppresse le strutture periferiche del Ministero del lavoro che svolgono servizi per l'impiego e vengono trasferite a regioni ed enti locali le risorse umane e strumentali); decreti legislativi 181/2000 e 297/2002 (ridefiniscono lo stato di disoccupazione amministrativa fissando una serie di azioni che i servizi per l'impiego sono tenuti svolgere per agevolare l'inserimento/reinserimento lavorativo); decreto del Presidente della Repubblica 442/2000 (definisce i servizi alla persona in cerca di lavoro: elenco anagrafico e scheda professionale); legge 30/2003 (tra le tante questioni trattate rende effettivo l'ingresso dei privati nell'opera di intermediazione) e il decreto legislativo 276/2003 attuativo delle legge 30.
2. La raccomandazione n. 188 dell'Oil (Organizzazione internazionale del lavoro) richiama esplicitamente che l'attività di collocamento (nel fattispecie delle agenzie private) sia improntata ai principi di non discriminazione e che i "lavoratori migranti, per quanto possibile, siano informati nella loro lingua o in lingua a loro familiare della natura della posizione lavorativa offerta e delle condizioni di lavoro applicabili".
