Il territorio "alla francese": un commento alla loi 99-533

Per la gestione e lo sviluppo del territorio


Cosa Indaghiamo

In questo documento si offre una lettura commentata della Legge Francese per la gestione e lo sviluppo del terriotorio, loi 533 del 25 giugno 1999, nota come Chevenement.
Lo scopo di questa lettura è di affiancare lo studio del caso di Lyon, come città metropolitana che progetta e gestisce il rinnovo del proprio territorio, attraverso una gamma ampia di strumenti "urbanistici" : dal piano strategico ai grandi progetti della città, agli interventi sull'edilizia residenziale pubblica, ai paternariati con reti europee.
Poiché la loi 99-533 costituisce l'orientamento a livello statale delle politiche di governo del territorio, la sua lettura è assai utile anche per comprendere quale sia il rinnovamento che la legge Francese sta conducendo in questo campo: è sempre più difficile parlare di urbanistica strictu senso, come vedremo.
L'orientamento fornito dalla legge Francese segna una fase nuova per tutta l'urbanistica europea, nella quale è ovviamente inserita anche l'Italia. L'ultimo decennio del Novecento ha, in generale, rappresentato una rottura con la tradizione urbanistica del Secolo che, in larga misura, era rimasta legata ai principi dei padri fondatori ottocenteschi.
Per dirne solo una, la legge urbanistica della Regione Veneto regola il "governo del territorio": una scelta lessicale che rappresenta la volontà di superare limiti dell'urbanistica, intesa come disegno o come tecnica e di forzare, invece, contenuti complessi dello sviluppo territoriale, della tutela delle risorse, della coesione sociale, dei servizi alle comunità.
Nella storia dell'urbanistica l'andirivieni tra i diversi concetti di "progettazione e governo del territorio" ci sono sempre stati.
In questi ultimi anni, tuttavia, si è modificato e intensificato il rapporto dell'urbanistica con le "discipline del governo" in generale: sono queste ultime, nell'evoluzione inedita della democrazia, a trascinare con sé il rinnovo di tutte le declinazioni di "governo", inclusa quella delle risorse territoriali e delle forme fisiche dello sviluppo.
Volendo riassumere in poche parole una questione enorme, se l'urbanistica è sempre stata una delle modalità della democrazia (più in generale dell'espressione del potere), uno dei molti strumenti di mediazione, essa non può non risentire della fase che le democrazie attraversano: nel loro adeguamento a nuove idealità (es. la sostenibilità dello sviluppo), a nuove esigenze (es. quelle demografiche o dei mercati), a nuovi confronti (religiosi, culturali e politici).
Forse il rapporto tra urbanistica e potere, tra governo del territorio e democrazia, è stato forte come ora soltanto alle origini: nel periodo della rivoluzione industriale e/o nella ricostruzione dopo la WWII.
Alcune sottolineature che faremo, nel caso francese e di Lyon (e che valgono anche per l'Italia) sono dovute a questa fase e a questa relazione: l'accento sulla partecipazione, per esempio, sulla cosiddetta sussidiarietà, sulla centralità dei servizi, sulla responsabilita delle imprese per il territorio, sulla durabilità dello sviluppo e sulla coesione ed equità per i cittadini. Sono questioni fondanti della gestione di una democrazia, oggi ampiamente da rinnovare. Anche con l'urbanistica.


Sviluppo durevole e gestione del territorio

Nel titolo stesso della loi 99-533 si nomina lo sviluppo durevole: chi scrive trova che sia molto più efficace il vocabolo francese durable di quello inglese sustainable: uno sviluppo che dura è sostenibile da più generazioni (anche da quelle future) e non esaurisce le risorse, altrimenti non dura.
Si noti anche che, almeno in linea di enunciazione, efficacia economica e protezione dell'ambiente vengono abbinate e non contrapposte: una sfida epocale per la gestione del territorio.

La solidarietà, altro mantra insieme alla sostenibilità, viene declinata non solo in rapporto ai cittadini (termine particolarmente caro ai francesi, essendo nato con la rivoluzione ed avendo un significato complesso che va oltre l'abitare in città) ma anche alle imprese che devono essere ''solidali al proprio territorio": solidale nel senso di lavorare insieme, di funzionare come elementi solidali di un sistema.
Per quanto riguarda lo Stato, la solidarietà con i propri cittadini si esplica in uno strumento specifico, originale e molto innovativo, lo schema dei servizi: un piano di livello nazionale molto atipico se considerato un piano urbanistico.

L'affermazione dell'articolo 1 sull'accesso uguale al sapere e ai servizi pubblici è di grande significato se pensiamo che stiamo parlando di territorio (non è una legge sull'equità o sull'istruzione).
Come vedremo, impostare una politica nazionale del territorio (con una legge quadro urbanistica) attorno al sapere e ai servizi conferisce agli strumenti urbanistici un ruolo e un contenuto molto interessante.
Nel caso di Lyon, il quartiere di Vaise declina localmente questi principi
Alla stessa filosofia appartiene il concetto di perequazione nell'uso delle risorse.
I principi di consultazione (dei Dipartimenti e delle Regioni) e della sussidiarietà (con l'UE) sono richiamati.
Ma più rilevante, nel quadro della partecipazione e concertazione, è quanto segue.

Lo schema dei servizi collettivi

I cittadini, dice la loi 99-533 sono associati alla elaborazione della politica nazionale di gestione e sviluppo del territorio.
Vengono introdotti alcuni strumenti base di questa politica:

Si introducono anche i "soggetti" territoriali che elettivamente devono occuparsi di questa politica:

Sono tre soggetti speciali, due dei quali tipicamente francesi - le agglò e i Pays (rispettivamente gruppi di comuni metropolitani e gruppi di comuni rurali) - e uno presente anche in Italia ma che non viene "associato" alla gestione del territorio e dello sviluppo come gli altri.
Le scelte dello Stato vengono definite strategiche e si esplicano attraverso gli schemi dei servizi collettivi: strumenti originali e che impostano la politica del territorio au una ossatura infrastrutturale, legata a "grandi reti": la cultura, la sanità, le comunicazioni, l'informazione, l'energia, l'acqua, l'insegnamento e la ricerca, gli spazi naturali e rurali, lo sport.
Un concetto di infrastruttura territoriale sicuramente molto innnovativo dove l'insegnamento (il sapere) e lo spazio rurale, lo sport e l'informazione, assumono lo stesso ruolo strategico nella gestione dello sviluppo durevole. C'è tutto da imparare, alla "scuola francese".
Nel caso di Lyon l'infrastruttura strategica dello sport è il motore del Carre de Soie.

Nell'articolo 2 sono ripresi alcuni concetti cardine: la partecipazione degli attori locali e la cooperazione intercomunale.
Vengono introdotti dei criteri ulteriori, definiti strategici: il riconoscimento della competizione tra poli a scala europea; la complementarietà e la solidarietà tra spazi urbani e spazi rurali, il ruolo della fiscalità locale nella gestione dello spazio.

Lo SSC opera su un orizzonte di 20 anni.
È il riferimento per tutta la pianificazione di livello inferiore, dalle Regioni fino ai contratti di quartiere. A sua volta declina le politiche della UE in territorio nazionale ed è riferimento per i programmi Strutturali comunitari sul territorio francese.
In chiusura di questo documento sono stralciati alcuni articoli, molto significativi, dei diversi servizi collettivi.

Il Consiglio Nazionale, i cui dibattiti sono pubblici, segue l'attuazione della loi 99-533: elabora linee guida, partecipa alla redazione dello schema dei servizi collettivi, delle DTA, relaziona sullo stato di attuazione, conduce studi e valutazioni, è informato dei Fondi stanziati per le politiche del territorio.


Schema di Sviluppo e Gestione Regionale SRADT

Lo SRADT è il nuovo strumento di gestione del territorio a scala Regionale.
I suoi contenuti sono quelli di un piano regionale: le grandi infrastrutture, i parchi, i servizi, la protezione delle coste.
I suoi obiettivi quelli della coesione e coerenza a scala regionale tra territori con diverse risorse e diverso grado di sviluppo o "decadenza".

Gli elementi di maggiore interesse sono, tuttavia, relativi all'architettura istituzionale che la loi 99-533 rinnova. Va detto che in Francia il ruolo di "grande pianificatore" lo ha sempre avuto lo Stato: una sorta di Napoleone dei piani, che provvedeva e decideva anche alla scala locale, strategie e azioni di sviluppo. I Comuni francesi che sono moltissimi rispetto a quelli italiani (e dunque, a parità di popolazione residente, di taglia demografica minuscola) e non sono "abituati" ad avere competenze urbanistiche, anche se dalla fine degli anni Sessanta redigevano i POS Piani di utilizzo del suolo, strumenti locali di zoning legati al codice dell'urbanistica.
La vera novità che Chèvenement trasforma in legge è quindi la gerarchia nei soggetti che governano lo sviluppo durevole.
Ne vengono introdotti di nuovi: accanto a Regioni e Dipartimenti, infatti vengono "aggiunte" le parole:

Vengono aggiunti anche degli attori "non governativi" ma protagonisti dello sviluppo durevole, le parole:

Queste categorie di cittadini partecipano alla pianificazione, essendo associate alle procedure di:

in particolare nel caso del Contratti tra Stato e Regioni.
È interessante notare la presenza di soggetti originali: accanto a Comuni, Dipartimenti, Regioni, imprese pubbliche o private, cittadini variamente associati, troviamo infatti gli stabilimenti pubblici, una istituzione che può essere aggregativa (es. di Comuni) o semplicemente "operativa" (un'azienda che opera per attuare il piano di un Comune).
Anche sotto questo profilo la Francia ha una tradizione assai diversa da quella italiana nella formazione di soggetti operativi di attuazione dei piani (e di gestione del territorio) i quali hanno come missione l'attuazione dei disegni di sviluppo.


Fonte

Estratto dal Documento COSES n. 645/05 di Isabella Scaramuzzi, giugno 2005.
Il documento integrale comprende stralci significativi del testo di legge in lingua originale.

 

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