Grandi opere e pianificazione: due vie anche per il Veneto

Da "Qualità dello sviluppo e sviluppo locale" di Silvio Pancheri


Strade, Paul Klee

Perchè indaghiamo

Questo contributo prende spunto da una semplice riflessione sulle relazioni che intercorrono fra "qualità delle città e del territorio" e "qualità dello sviluppo delle città e del territorio": nonostante lo stretto legame, infatti, le due non si risolvono l'una nell'altra.
La prima potremmo considerarla come l'integrale delle trasformazioni, l'accumulo degli aspetti coerenti dello sviluppo, quando trasformazioni e sviluppo vengono considerati positivi. La seconda rappresenta la progressione, il saggio di variazione, ossia l'incremento della qualità del territorio.
Lo sviluppo porta con sé invece elevati saggi di variazione positivi della qualità urbana e del territorio, quando dalle trasformazioni deriva il superamento di ritardi che determinano disuguaglianze su diritti di base (come per l'abitare è la fornitura continua di acqua, energia elettrica, o la minimizzazione dei danni connessi allo smaltimento dei rifiuti).
Soprattutto al Sud, le città dove ancora non si è in grado di garantire l'erogazione continuativa dell'acqua, ad esempio, male si prestano a comparazioni su aspetti che richiedono indicatori più sofisticati: per esse, lo stesso verde pubblico non è che la derivata seconda dell'acqua abbondante nelle case.
Diverso è il caso, al Nord: la dispersione della residenza, il consumo di territorio e la specificità dei modi di erogare servizi propri delle aree metropolitane diffuse sono aspetti pienamente maturi delle due tensioni - localistica e privata da un lato, concertata e pubblica dall'altro - fra le quali oscilla la qualità dell'abitare nei territori più sviluppati.

Cosa indaghiamo

Il contributo propone l'esame di alcuni aspetti dell'attività della pubblica amministrazione che si ripercuotono significativamente sulla capacità di avviare effettivamente percorsi di qualità nello sviluppo locale:

LE DUE VIE

Oggi, due tensioni e due spinte che paiono indicare due vie diverse per lo sviluppo del territorio, convivono:

  1. La via della programmazione e azioni di sistema, con tappe e scadenze in sequenza lineare (quadro di insieme, scenari territoriali, proposte progettuali, vaglio della loro coerenza e fattibilità, attuazione e feedback di riprogrammazione);
  2. La via della realizzazione di interventi strategici, rispetto ai quali l'attenzione iniziale è sulla velocità di attuazione anziché su aspetti concertativi (iter opposto: si tratta di interventi non marginali, talvolta scelti 'per acclamazione', che andranno integrati con progetti "satellite" per valorizzare il nuovo contesto da essi stessi determinato).

Le due vie hanno due punti di partenza diversi, due percorsi diversi e diverse attese di sviluppo, diversi approcci alla qualità dello sviluppo, ma impegnano le amministrazioni e producono i loro effetti nel medesimo periodo.
Non è detto convergano.
Ma non è detto che necessariamente debbano permanere le divergenze: compito della P.A. è ottimizzarne la combinazione (ossia provvedere a retroagire con la programmazione).
I caratteri distintivi dei due approcci possono essere così riassunti:

  1. Valutazione "ex ante" (la programmazione). La via della programmazione e delle azioni di sistema disegna contesto e scenari prospettici entro i quali costringe i progetti di sviluppo. Cerca la coerenza, la sinergia, il trascinamento reciproco fra progetti di dominio locale e territoriale (regionale, nazionale). Tende a prefigurare gli effetti, ipotizza i tempi, indirizza l'attuazione, corregge il tiro con la riprogrammazione. In sintesi, usa gli scenari come riferimento per il coordinamento invisibile di tutte le azioni progettuali.
  2. Decisione "ex ante" (opere strategiche). È la via dello sviluppo affidato a grandi interventi "di rottura", non 'marginali', tali da determinare un salto nella capacità di erogare servizi che da quelle infrastrutture deriva. Non parte da scenari ma da elenchi (consolidati) di interventi, punta su cambiamenti strutturali in grado di determinare un salto epocale nella conformazione del territorio. Mira a cambiare l'assetto base del territorio ma non prefigura (valutazione ex ante) gli effetti, né disegna scenari "raccontabili", né considera parte integrante dei progetti le azioni necessarie nel lungo periodo di transizione (per garantire comunque qualità crescente dei servizi anche in attesa delle grandi opere). Ha il vantaggio della priorità nelle risorse e delle norme speciali che ne regolano l'iter procedurale.
I principali aspetti divergenti nelle due vie per lo sviluppo sono recuperabili solo in parte, con azioni di reinserimento negli scenari della programmazione affinché l'amministrazione possieda un quadro unico di riferimento.
Alcuni aspetti caratteristici sono riassunti e raffigurati nel prospetto seguente.

 

Peculiarità ProgrammazioneOpere strategiche
INTEGRAZIONE ex ante ex post
COMPLESSITÀ intersettoriale dimensionale
CONCERTAZIONE micro macro macro
SCENARI coordinati micro
CONOSCENZA accumulo nella PA esogena
MEMORIA decisiva per la PA salto
COORDINAMENTO centrale-locale centrale
EFFETTI progressivi concentrati

 

La qualità dello sviluppo si misura anche sulla capacità di interazione e coordinamento fra enti di diversi livelli nelle decisioni che presentano assieme vantaggi e svantaggi (come sovente avviene per la realizzazione di nuove infrastrutture) e sulla stessa capacità di controllo della spesa pubblica: dove va, che effetti produce in termini di servizi e di debito, quale patto redistributivo sottintende.

 

QUALITÀ DELLA SPESA PUBBLICA

Nelle gare di affidamento in concessione è normale che la scelta del concessionario sia affidata a una ponderazione di qualità dell'offerta e prezzo. Anche il prezzo, però, in certi casi nasconde costi ulteriori per la pubblica amministrazione, costi che i piani finanziari - predisposti in capo al concessionario - sovente non evidenziano e che difficilmente una commissione di aggiudicazione può soppesare. È qualità della spesa pubblica, in questo caso, fare scelte pubbliche (l'affidamento) consapevoli degli oneri che ricadono sull'amministrazione. Nel caso di una gara per l'affidamento della costruzione e gestione di una metropolitana, ad esempio, l'onere pubblico è dato dal prezzo (contributo) ma anche dalla variazione del contributo all'esercizio ai servizi di trasporto su bus, commisurata alla variazione dell'esercizio a seguito dell'attivazione della nuova infrastruttura. Così. due offerte all'apparenza paragonabili (per qualità e prezzo) possono appartenere a due progetti diversi per quanto riguarda le ricadute sui conti pubblici.
La qualità finanziaria dei progetti e della spesa pubblica attiene inoltre alla spesa oltre le disponibilità e cioè il rispetto del patto fra generazioni nella formazione del debito per gli investimenti fissi sociali, debito che deve giustificarsi attraverso opere calibrate sugli effetti desiderati.
Piano finanziario e analisi di convenienza sono decisive a tal fine, e non vanno dunque in coda al progetto ma devono influenzarne la stessa fase ideativa (si veda alla fine di questo contributo cosa ha scritto a tale proposito C.A. Ciampi). Servono alla stessa P.A. per fissare consapevolmente il valore di riferimento per il progettista e il costruttore: un tribunale può essere in marmo o in mattoni e i processi sono identici. Per le opere che racchiudono altri valori oltre a quelli di base (simbolici, monumentali) quelle tecniche consentirebbero di apprezzare il valore implicitamente assegnato a tali aspetti (è quel valore, di rovesciamento, che porta il saggio di rendimento alla soglia convenuta come accettabile).

 

GRANDI OPERE E INTEGRAZIONE

Per lo sviluppo locale le grandi opere sono spesso una variabile esogena, talvolta in ragione dei modi di progettazione talvolta per la oggettiva difficoltà di comprendere per tempo le ripercussioni derivanti dal nuovo contesto.
Superare la progettazione dei soli manufatti e trasformare i progetti di opere pubbliche in progetti di sviluppo è senz'altro più facile a dirsi: eppure è necessario se non si vuole che l'ambito (dello sviluppo) locale entri in rapporto con le grandi opere solo attraverso misure di compensazione e mitigazione.
Le speranze riposte nei progetti integrati possono essere realizzate aumentando la capacità di interazione delle amministrazioni e dei progettisti.
Un esempio del rapporto che si instaura fra grandi opere e sviluppo locale viene proprio dall'area metropolitana diffusa del Veneto, dove la dispersione delle unità produttive non è inferiore a quella della residenza: è la fabbrica oltre i cancelli, la catena di produzione che usa le strade per collegare le varie fasi, affidate a laboratori e piccola industria, produzioni per le quali la competitività deriva dal processo, che risparmia sui costi di impianto e per il quale la rilevanza del margine di trasporto sul costo del prodotto finale, talvolta in sostituzione di costi interni, è decisiva.
Qui è lo sviluppo locale che chiede grandi opere stradali: lo stock di capitale pubblico (le strade) sostituisce nella funzione di produzione gli investimenti privati in macchinari. Fino al punto di esportare parte del ciclo di produzione in Ungheria (concia delle pelli, ad esempio). Anche il corridoio 5 paneuropeo entra dunque nelle richieste del sistema produttivo locale: possiamo considerare anche questa "cessione" di valore pubblico un contributo alle imprese che altera la concorrenza?

 

Oscillazioni dello sviluppo locale
Sviluppo radicato, duraturo Sviluppo importato, isolato
Competizione fra territori Omologazione
Valorizzazione del contesto Colonizzazione
Creazione di valore aggiunto Pura redistribuzione
Fattori locali e mercati globali Localismo
Innovazione, sogni, scenari Azzardi, incompiute

 

I primi risultati

Spetta alla P.A. tenere il quadro d'insieme degli effetti, capire le differenze, modulare le politiche settoriali. Governo del territorio e qualità dello sviluppo richiedono conoscenza, interpretazione e confronto fra istanze e proposte.
La P.A. concorre a definire la qualità dello sviluppo attraverso la qualità dei progetti che essa produce, sostiene, asseconda. I progetti oggi in attuazione sono a loro volta specchio della sua capacità di farsi interprete degli indirizzi di politica economica e di comprendere priorità, fattibilità e potenzialità delle diverse opzioni di intervento.
Nessuna tecnica e nessuna amministrazione da sola (centrale o locale) è in grado di garantire risposte esaurienti ai problemi posti dal sostegno allo sviluppo: dalla co-pianificazione alle azioni di sistema, dai progetti integrati al partenariato pubblico privato, azioni complesse richiedono capacità tecniche e di coordinamento sempre superiori. L'opera pubblica resta oggetto di appalto, ma viene inglobata in un progetto di sviluppo dai confini disciplinari assai più ampi, cui prende parte la P.A.
Cambiano anche l'approccio valutativo, che deve superare il mero parere o il giudizio apodittico sulla bontà o meno di un progetto. Quando era Ministro del Tesoro, il Presidente Ciampi ha rivolto alla pubblica amministrazione queste parole di invito a....
" superare l'odierna netta separazione fra progettazione e valutazione, quasi la seconda fosse un corpo estraneo alla prima e non uno strumento per accelerarne la maturazione, fino all'accettazione o al rifiuto. () e accompagnare le scelte di intervento, quale che ne sia la natura (investimenti fisici, volti alla formazione di nuovo capitale fisso sociale, o altro), partecipando ai momenti e alle fasi cruciali del loro cammino. Partecipando al momento della loro ideazione, alle fasi - decisive - dell'affinamento delle scelte progettuali, senza abbandonare poi l'intervento una volta realizzato, per osservarne invece la capacità di perseguire quegli obiettivi per il quale è stato proposto, ideato, portato a termine. Quando la valutazione accompagna i progetti nel loro processo di maturazione, fase dopo fase, anche il rischio di ritrovarsi con progetti irrealizzabili, con opere incompiute, si riduce."( C.A. Ciampi, La valutazione in Italia e in Europa, situazione e prospettive, intervento del Ministro del Tesoro alla Conferenza "Evaluation: Profession, Business or Politics?", Roma ottobre 1998)

Fonte

Estratto da Silvio Pancheri (Unità di valutazione degli investimenti pubblici, Ministero dell'Economia) Qualità dello sviluppo e sviluppo locale, paper presentato al convegno INU 28 giugno 2003 Città e regioni metropolitane in Europa. II Sessione Qualità dello sviluppo della città e del territorio.
L'Estratto è curato dal content manager che si assume ogni responsabilità circa la cattiva comprensione delle intenzioni dell'autore.

elenco Studi in corso