Grandi opere e pianificazione: due vie anche per il Veneto

Strade, Paul Klee

• le modalità prescelte per la costruzione degli elementi costitutivi della programmazione (analisi, scelta degli obiettivi, discussione, negoziato, rispetto delle scelte concertate versus vie brevi e assunzione di invarianti),
• l'accompagnamento delle fasi di sviluppo degli investimenti pubblici dal progetto ai finanziamenti necessari, ai cantieri, all'esercizio.

LE DUE VIE

Oggi, due tensioni e due spinte che paiono indicare due vie diverse per lo sviluppo del territorio, convivono:

1. La via della programmazione e azioni di sistema, con tappe e scadenze in sequenza lineare (quadro di insieme, scenari territoriali, proposte progettuali, vaglio della loro coerenza e fattibilità, attuazione e feedback di riprogrammazione);
2. La via della realizzazione di interventi strategici, rispetto ai quali l'attenzione iniziale è sulla velocità di attuazione anziché su aspetti concertativi (iter opposto: si tratta di interventi non marginali, talvolta scelti 'per acclamazione', che andranno integrati con progetti "satellite" per valorizzare il nuovo contesto da essi stessi determinato).

Le due vie hanno due punti di partenza diversi, due percorsi diversi e diverse attese di sviluppo, diversi approcci alla qualità dello sviluppo, ma impegnano le amministrazioni e producono i loro effetti nel medesimo periodo.
Non è detto convergano.
Ma non è detto che necessariamente debbano permanere le divergenze: compito della P.A. è ottimizzarne la combinazione (ossia provvedere a retroagire con la programmazione).
I caratteri distintivi dei due approcci possono essere così riassunti:

1. Valutazione "ex ante" (la programmazione). La via della programmazione e delle azioni di sistema disegna contesto e scenari prospettici entro i quali costringe i progetti di sviluppo. Cerca la coerenza, la sinergia, il trascinamento reciproco fra progetti di dominio locale e territoriale (regionale, nazionale). Tende a prefigurare gli effetti, ipotizza i tempi, indirizza l'attuazione, corregge il tiro con la riprogrammazione. In sintesi, usa gli scenari come riferimento per il coordinamento invisibile di tutte le azioni progettuali.
2. Decisione "ex ante" (opere strategiche). È la via dello sviluppo affidato a grandi interventi "di rottura", non 'marginali', tali da determinare un salto nella capacità di erogare servizi che da quelle infrastrutture deriva. Non parte da scenari ma da elenchi (consolidati) di interventi, punta su cambiamenti strutturali in grado di determinare un salto epocale nella conformazione del territorio. Mira a cambiare l'assetto base del territorio ma non prefigura (valutazione ex ante) gli effetti, né disegna scenari "raccontabili", né considera parte integrante dei progetti le azioni necessarie nel lungo periodo di transizione (per garantire comunque qualità crescente dei servizi anche in attesa delle grandi opere). Ha il vantaggio della priorità nelle risorse e delle norme speciali che ne regolano l'iter procedurale.

La qualità dello sviluppo si misura anche sulla capacità di interazione e coordinamento fra enti di diversi livelli nelle decisioni che presentano assieme vantaggi e svantaggi (come sovente avviene per la realizzazione di nuove infrastrutture) e sulla stessa capacità di controllo della spesa pubblica: dove va, che effetti produce in termini di servizi e di debito, quale patto redistributivo sottintende.

QUALITÀ DELLA SPESA PUBBLICA

Nelle gare di affidamento in concessione è normale che la scelta del concessionario sia affidata a una ponderazione di qualità dell'offerta e prezzo. Anche il prezzo, però, in certi casi nasconde costi ulteriori per la pubblica amministrazione, costi che i piani finanziari - predisposti in capo al concessionario - sovente non evidenziano e che difficilmente una commissione di aggiudicazione può soppesare. È qualità della spesa pubblica, in questo caso, fare scelte pubbliche (l'affidamento) consapevoli degli oneri che ricadono sull'amministrazione. Nel caso di una gara per l'affidamento della costruzione e gestione di una metropolitana, ad esempio, l'onere pubblico è dato dal prezzo (contributo) ma anche dalla variazione del contributo all'esercizio ai servizi di trasporto su bus, commisurata alla variazione dell'esercizio a seguito dell'attivazione della nuova infrastruttura. Così. due offerte all'apparenza paragonabili (per qualità e prezzo) possono appartenere a due progetti diversi per quanto riguarda le ricadute sui conti pubblici.
La qualità finanziaria dei progetti e della spesa pubblica attiene inoltre alla spesa oltre le disponibilità e cioè il rispetto del patto fra generazioni nella formazione del debito per gli investimenti fissi sociali, debito che deve giustificarsi attraverso opere calibrate sugli effetti desiderati.
Piano finanziario e analisi di convenienza sono decisive a tal fine, e non vanno dunque in coda al progetto ma devono influenzarne la stessa fase ideativa (si veda alla fine di questo contributo cosa ha scritto a tale proposito C.A. Ciampi). Servono alla stessa P.A. per fissare consapevolmente il valore di riferimento per il progettista e il costruttore: un tribunale può essere in marmo o in mattoni e i processi sono identici. Per le opere che racchiudono altri valori oltre a quelli di base (simbolici, monumentali) quelle tecniche consentirebbero di apprezzare il valore implicitamente assegnato a tali aspetti (è quel valore, di rovesciamento, che porta il saggio di rendimento alla soglia convenuta come accettabile).

GRANDI OPERE E INTEGRAZIONE

Per lo sviluppo locale le grandi opere sono spesso una variabile esogena, talvolta in ragione dei modi di progettazione talvolta per la oggettiva difficoltà di comprendere per tempo le ripercussioni derivanti dal nuovo contesto.
Superare la progettazione dei soli manufatti e trasformare i progetti di opere pubbliche in progetti di sviluppo è senz'altro più facile a dirsi: eppure è necessario se non si vuole che l'ambito (dello sviluppo) locale entri in rapporto con le grandi opere solo attraverso misure di compensazione e mitigazione.
Le speranze riposte nei progetti integrati possono essere realizzate aumentando la capacità di interazione delle amministrazioni e dei progettisti.
Un esempio del rapporto che si instaura fra grandi opere e sviluppo locale viene proprio dall'area metropolitana diffusa del Veneto, dove la dispersione delle unità produttive non è inferiore a quella della residenza: è la fabbrica oltre i cancelli, la catena di produzione che usa le strade per collegare le varie fasi, affidate a laboratori e piccola industria, produzioni per le quali la competitività deriva dal processo, che risparmia sui costi di impianto e per il quale la rilevanza del margine di trasporto sul costo del prodotto finale, talvolta in sostituzione di costi interni, è decisiva.
Qui è lo sviluppo locale che chiede grandi opere stradali: lo stock di capitale pubblico (le strade) sostituisce nella funzione di produzione gli investimenti privati in macchinari. Fino al punto di esportare parte del ciclo di produzione in Ungheria (concia delle pelli, ad esempio). Anche il corridoio 5 paneuropeo entra dunque nelle richieste del sistema produttivo locale: possiamo considerare anche questa "cessione" di valore pubblico un contributo alle imprese che altera la concorrenza?